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中國外蒙古地區在19世紀末葉淪為沙皇俄國的勢力范圍。
沙皇政府利用辛亥革命混亂時機，支持外蒙古分裂主義勢力，實行外蒙古「獨立」。
1912年11月俄國通過威逼和賄賂手段(貸給外蒙古200萬盧布，賞給蒙方談判代表杭達多爾濟5萬盧布)簽訂《俄蒙協約》，規定俄國為外蒙古維護自治權，編練軍隊，不許華軍入蒙，不許華人移墾蒙地；不經俄國同意，外蒙不得與中國等其他國家訂約而改變本協約條款。
經艱苦談判，北京政府在1913年與俄國簽訂《中俄聲明文件》和《聲明另件》，規定外蒙古為中國領土的一部分，中國承認外蒙古自治，中俄兩國均不在外蒙古駐軍和移民；凡涉及外蒙古政治、土地、交涉事宜，中國允與俄國協商，外蒙古亦得參加。
1915年中、俄、蒙三方正式簽訂《中俄蒙協約》，將《聲明文件》等的內容納入《中俄蒙協約》，還規定活佛哲布尊丹巴用「博克多汗」(皇帝)稱號，由中華民國總統冊封。
據以上文件規定，外蒙古實際上已經從中國分離出去，成為俄國的保護國，所謂中國領土一部分云云，只不過是寫在條約上的文字。
十月革命勝利之前，列寧將外蒙古視為俄國的殖民地，十月革命勝利后又把它當作一個國家，并不認為它是中國的一部分。
1919年8月3日，蘇俄公布對蒙古宣言說：
「蒙古為自由國家」，「一切權利屬于蒙古人民」，「任何外國無權干涉蒙古的內部事務，1913年協議(指《中俄聲明文件》)已被取消，作為獨立國家的蒙古不受北京或彼得堡的任何約束，它有權直接同其他各國人民進行交往」，宣言還呼吁蒙古盡快派出使者與勝利進軍的紅軍談判。
十月革命后俄國紅白黨人交互來外蒙「催逼歸順」，活佛哲布尊丹巴等蒙古官府王公喇嘛不堪其苦，于1919年11月呈文中央，要求撤銷外蒙自治，由中央政府對外蒙實行直接統治。
北京政府派西北籌邊使徐樹錚督辦外蒙撤治善后一切事宜。
而「外蒙人民生計，向來最稱薄弱，財款支絀，無力整頓，槍乏兵弱，極為困艱……現值內政外交，處于危險，已達極點」。
在這種情況下，劃撥錢糧，增援槍械，撫慰人民，加強國防，提升和鞏固外蒙各階層人民向心力是對蒙政策的當務之急。
至于改革舊制，需要謹慎穩妥有序進行。但徐樹錚是一介武夫，不諳蒙情，又急功近利，一改舊制，一切與內地劃一。凡有反抗者，不論僧俗，一體嚴懲，很快引起外蒙古各階層人民的不滿。
時值直皖交戰，直系軍閥剛剛控制的北京政府，無暇顧及外蒙邊防；加之內帑匱乏，無力整頓外蒙財政，對外蒙撥款、增械、固防等急辦事務無一可以兌現。
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