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1923年3月26日，北京北洋政府發布大總統令，特派王正廷為籌辦中俄交涉事宜（開議后正式任督辦中俄交涉事宜)。
王正廷就任后立即通知越飛從日本回北京開議，因越飛奉召回國，王正廷就與蘇聯代理代表達夫慶進行預備性會談，就中東鐵路、外蒙古和華僑等問題交換意見。
加拉罕的談判方案是，在會談一開始就無條件地建立正式中蘇關系，然后再談其他問題。
1923年9月6日，中國外長顧維鈞會見加拉罕。加拉罕提出，中國大總統「缺席」，他的國書將如何呈遞。原來，當年6月大總統黎元洪被曹錕驅逐出北京，造成大總統空缺。
這一情況，使北京政府處于更加不利的地位。加拉罕聲明，在與王正廷會談時，如恢復邦交問題解決之前，中蘇會議礙難進行。
他以為，處于困境的北京政府會同意他先建立外交關系，后談具體問題的方案。
但與他的預料相反，談判開始后；顧維鈞和王正廷都堅持，先談具體問題，而后建立正式外交關系。這樣，是先建交后談判，還是先談判后建交問題首先成為爭論的焦點。
9月3日至11月30日王加會談八次，并沒有取得突破性進展。關于中蘇會議程序問題，王正廷堅持，根據顧維鈞與越飛達成的諒解，「中俄兩國業已贊成將一切懸案均由會內討論解決，無論何方不得事先提出任何條件預行裁決」。
期間，王正廷于9月20日密函外交部，建議調整對蘇方針，提出折中辦法：
「本公署現擬先根據俄國兩次宣言主旨，提出解決各項懸案大綱，如雙方同意簽字實行，即允予恢復正常國交，然后再行協定細目，以期圓滿解決」。
這是務實的也是可行的辦法。
外交部經研究有條件的同意了王正廷的變通辦法，回函說，為防止俄方故意拖延細目的解決或別生枝節，要求王正廷就細目中「最重要者如外蒙及中東鐵路等問題，能有具體之解決，其他各案先行訂定解決之大綱，然后進行恢復邦交」。
但隨后顧維鈞依然堅持，必須將所有問題議決后，方能建立中蘇正式外交關系，談判便出現了一波三折的情況。
其實王正廷所提出的談判大綱，實際上也是解決中蘇所有懸案問題的藍本，其中與蘇方分歧最大的就是中東鐵路問題和外蒙古問題，其他問題雙方并沒有多大分歧。
關于中東鐵路問題，盡管加拉罕一再說關于歸還中東鐵路的許諾已經過時，王正廷還是提出了「歸還」的要求，原因是第一次對華宣言已經做出明確的「歸還」給中國的許諾。
加拉罕對王正廷的大綱非常不滿，他在11月30日的回函中認為，這是又回到先解決一切問題，而后中蘇建交的老路。
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