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「一戰」分為協約國和同盟國兩個陣營，英法俄日屬于協約國，德奧意屬于同盟國，後來意大利被英法收買，叛變至協約國陣營。
俄國是協約國的重要成員之一，負責在東線作戰。
但到了1917年，俄國接連發生二月革命和十月革命。二月革命后，統治俄國300年之久的羅曼諾夫王朝崩潰。後來，二月革命發展為列寧領導的十月革命。
1917年11月7日，誕生了世界上第一個社會主義國家——俄羅斯蘇維埃社會主義聯邦共和國，簡稱「蘇俄」。
對于俄國國內的動向，日本甚為敏感。二月革命爆發后，參謀本部立即派人前去調查。日本政府根據這些人的調查報告設想了兩種可能。
可能性之一是蘇俄與德奧停戰和談，那麼德奧軍隊可以借道西伯利亞鐵路南下「滿洲」。
為防止這種情況發生，日本計劃占領「滿洲」北部直至貝加爾湖沿岸的俄國領土。可能性之二是蘇俄不退出「一戰」，繼續與德奧作戰。
即便如此，日本也想利用俄國政權更迭的機會，將「滿洲」北部和西伯利亞納入勢力范圍。
日俄戰爭結束后，日本和俄國在「滿洲」和蒙古地區形成了南北對峙的勢力格局。俄國革命爆發后，沙俄政權土崩瓦解，「滿蒙」和西伯利亞出現力量真空，日本試圖乘虛而入。
無論是入侵蘇俄還是抵御蘇俄，日軍都不可避免地要經由中國。日本陸軍便想利用中國軍隊共同對抗蘇俄，同時將中國軍隊變成日本的附庸軍。
在「二十一條」最致命的第五項條款中，日本就曾嘗試控制中國的軍警系統。
第五項被迫取消后，日本仍不死心，繼續誘使北洋政府簽訂《中日共同防敵軍事協定》，以推進中日間的軍事合作。
此時，北洋政府已對德宣戰，并加入協約國陣營，與日本處于暫時的盟國關系。
日本政府向北洋政府表示：
為了遏制蘇俄和德國對于「滿洲」的野心，日中應當聯手；中國軍隊缺少槍械和資金，日本可以提供；中國軍隊指揮水平低，日本可以派遣軍事教官進行指導。
日本希望以這種方式，在軍事上逐步取得對中國軍隊的控制權和指揮權。
盡管北洋政府覬覦日本的資金和武器，但又擔心日本會趁機控制整個「滿洲」，正如1914年日本以抵御德軍為由占領青島，進而提出「二十一條」那樣。
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